בין הערים הסואנות של ריו דה ז'ניירו לסוואנות המרוחקות של האמזונס, מתגלה עולם מורכב של כוחות ביטחון בברזיל, שבו ממשלות, משטרות עירוניות ופדרליות, סוכני ביון וצוותי חירום פועלים זה לצד זה – לעיתים בשיתוף פעולה ולעיתים בסכסוך. אך מה קורה מאחורי הקלעים של מערכת כל כך מפותלת, וכיצד היא מצליחה להתמודד עם אתגרים פנימיים ובינלאומיים במטרה להגן על האזרחים?
כדי לנתח את מבנה הביטחון ואכיפת החוק בברזיל, יש צורך להעלות כמה הערות לגבי הארגון הפוליטי של ברזיל. על פי החוקה הברזילאית, המדינה היא בעלת משטר פדרלי (בדומה לארה"ב או גרמניה). מסיבה זו, לצד הממשלה הלאומית (הפדרלית), קיימים 26 מדינות, זאת בנוסף למחוז הפדרלי שבו נמצאת הבירה הלאומית (ברזיליה) שמחזיקה כמעט באותו סטטוס אוטונומי כמו מדינה פדרלית. מלבד המדינות, החוקה מתייחסת גם לממשלות מקומיות (עירוניות), כל אחת עם אחריות וזכויות משלה.
כאשר הישויות הפוליטיות השונות חילקו את תפקידיהן, ביטחון הציבור הוטל בעיקר על המדינות עצמן, שכל אחת מהן מחזיקה בשתי סוכנויות אכיפת חוק שונות ומופרדות, האחת אזרחית והאחרת צבאית. כך בכל מדינה ישנה משטרה אזרחית ומשטרה צבאית בעלת סמכויות גדולות יותר. הממשל הפדרלי שולט גם בשלוש ארגוני משטרה שונים, כולם אזרחיים, למשימות ספציפיות, בעוד שהממשלות העירוניות יכולות להקים כוחות ביטחון אוטונומיים למשימות פשוטות יותר. הסניפים המבצעים של הממשלות בשלושת הרמות אחראים על כל ארגוני המשטרה הברזילאית, ללא התערבות מנהלית מהרשויות השיפוטיות.
גופי אכיפת החוק
אלה כוללים את כוחות המשטרה המדינתיים המורכבים מ:
- משטרה אזרחית: כל מדינה בברזיל מארגנת את המשטרה האזרחית שלה, הידועה גם בשם המשטרה המשפטית, אף על פי שאינה נשלטת ישירות על ידי הרשות השופטת. תחומי האחריות של המשטרה האזרחית הם בעיקר חקירות פליליות, תמיכה ברשויות המשפט, משימות פיקוח מנהלתיות כגון פיקוח על מסחר בחומרי נפץ, רישום כלי רכב, והנפקת תעודת זהות לאומית ורישיונות נהיגה. בנוסף לחקירת פשעים שכבר בוצעו, סוכני המשטרה האזרחית יכולים לבצע גם פעולות מניעת פשיעה מיוחדות, באמצעות מבצעי מודיעין פלילי, שימוש ברכבים לא מסומנים למעקב, הפעלת קצינים במסווה, מעקב אלקטרוני וטכניקות סמויות מסורתיות אחרות של המשטרה. רבות ממחלקות המשטרה האזרחית מחזיקים בצוותי פצצות יחודיים ויחידות טקטיות אוויריות. המוסדות הטכניים של המשטרה הם מחלקות הזיהוי הפלילי של המשטרה האזרחית, המוקצות לשיטות חקירה מדעיות, ומיועדות גם למקרים משפטיים שאינם פליליים (כמו בטיפול בקטינים, תאונות ועוד).
- משטרה צבאית: כל מדינה פדרלית מחזיקה גם בכוחות משטרה צבאית, האחראים לביצוע סיורים ולעבודת מניעת פשיעה; הפעלת משטרת מהומות ויחידות לפיזור הפגנות כמו גם טיפול במצבי חירום אזרחיים, לצד הכבאים צבאיים, שכפופים למשטרה הצבאית. כוחות המשטרה הצבאיים הופיעו כהתפתחות של כוחות ציבוריים מדינתיים לשעבר, בהשראת המשמר הלאומי האמריקאי, כיחידות צבאיות אמיתיות, המיועדות להגנה טריטוריאלית. למשטרה הצבאית מותר לבצע חקירות על עבירות פליליות שביצעו חבריה, במקרים הנמצאים בשיפוט בתי המשפט הפליליים האזרחיים או הצבאיים, ולכן במערכות השיטור הצבאי פותחו יכולות יעילות לאיסוף מודיעין פלילי.
עד היום, המשטרה הצבאית המדינתית נחשבת כחיל מילואים של הצבא הברזילאי, כפופה לצבא בעת מלחמה, ובכך משתלבת בקהילת המודיעין הצבאית של הכוחות המזוינים. בשל מעמדה הצבאי בחוקה, הייתה למשטרה הצבאית תפקיד היסטורי בולט בביטחון הלאומי ובביצוע פעולות נגד מורדים והיא ממשיכה למלא תפקיד מפתח במאבק בפשיעה חמורה, ובכלל זה גם במבצעים נגד קרטלי הסמים בברזיל.
גופי שיטור פדרליים
- המשטרה הפדרלית (DPF) היא סוכנות פדרלית במעמד אזרחי, המתפקדת כמשטרה משפטית לחקירת כל הפשעים שיכולים לעניין את המנהל הלאומי, כמו סחר בלתי חוקי בסמים ובנשק, מאבק בטרור, סחר בבני אדם וכל פשע אחר המכוון נגד הממשלה הפדרלית או פקידים פדרליים, בדומה לפעולות לשכת החקירות הפדרלית האמריקאית (FBI). בנוסף לעבודות החקירה הפלילית הרגילות, המשטרה הפדרלית מבצעת גם משימות מנהלתיות רבות, במיוחד כגוף בעל הסמכות העליונה בתחום ההגירה בברזיל. כמו כן, המשטרה הפדרלית מפקחת על המערכת הלאומית לבקרת נשק (SINARM) ומייצגת את הסמכות המרכזית הלאומית כמתאם בין ברזיל לאינטרפול. למרות המשימות הספציפיות שלה, המשטרה הפדרלית יכולה לפעול בתחומי השיפוט המדינתיים הרגילים במקרים בעלי השלכות בינלאומיות או פשעים הקשורים לזכויות אדם, או לתאם בין מחלקות המשטרה האזרחיות המדינתיות בפשעים בין-מדינתיים. כמה שגרירויות ברזיל בחו"ל מחזיקות קציני משטרה נבחרים מתוך המשטרה הפדרלית. כסוכנות אכיפת חוק מרכזית, המשטרה הפדרלית מפתחת מבצעי מודיעין טקטיים משמעותיים, תוך הדגשת חקירת פשיעה מאורגנת בינלאומית.
- משטרת הכבישים הפדרלית (DPRF), סוכנות אכיפת חוק אזרחית, המפטרלת בכבישים מהירים המנוהלים על ידי הממשלה הפדרלית, מונעת פשעים והפרות תנועה, ובכך שומרת על נהגים. כיום היא ממלאת תפקיד חשוב בהגנה על הסביבה, שכן קציניה בדרך כלל הראשונים שמבחינים בשריפות יער ומבצעים פיקוח על מטענים מסוכנים וניצול חומרים טבע, במיוחד באזור יערות הגשם באמזונס. שוטרי משטרת הכבישים אחראים גם לפיקוח גבולות, שכן כל מעבר גבול נחשב תחת סמכות פדרלית. מאחר שאין בברזיל "משטרה פדרלית משטרתית" עם יחידות סיור קבועות, משטרת הכבישים הפדרלית ממלאת את המשימה המשנית של תמיכה במשטרה הפדרלית (המשטרה המשפטית הפדרלית), וכן מחזקת את כוחות המשטרה המדינתיים, כאשר נדרש כוח נוסף, בדומה למדי לתפקיד שפעם מילאה המשטרה הפדרלית הגרמנית לשעבר (BGS), שהפכה רשמית למשטרה הפדרלית של גרמניה (Bundespolizei – BPOL) ב-1 ביולי 2005. מסיבה זו, פיתחה הסוכנות יכולות חשובות של איסוף מודיעין, וזכתה למעמד של חברה מלאה בקהילת המודיעין הברזילאית.
- משטרת הרכבות הפדרלית (DPFF). בדומה למשטרת הכבישים, משטרת הרכבות סורקת רכבות תחת ניהול פדרלי, מונעת גניבת מטענים וחטיפות נוסעים ומבצעת פיקוח על מערכות בטיחות למניעת תאונות רכבת. למרות שאינה חדשה כל כך, סוכנות אכיפת החוק הפדרלית עברה שינויים מבניים מאז תוכנית הפרטת מערכת הרכבות הברזילאית בשנות התשעים, וכיום כמעט אינה קיימת, בחלקה מוחלפת על ידי חברות אבטחה פרטיות שמועסקות על ידי מפעילי הרכבות עצמם. ברמת המדינה, עבודות המשטרה בכבישים וברכבות מוטלות בדרך כלל על המשטרה הצבאית. באופן מפתיע, שירותי הרכבת התחתית בערים הגדולות, המופעלים על ידי חברות ציבוריות, מחזיקים בסמכויות משטרתיות על המתקנים שלהם.
- הכוח הלאומי לביטחון הציבור (FNSP). בניסיון למצוא פתרון חירום לתמיכה פדרלית בממשלות מדינתיות במצבי משבר, שהם יותר ויותר תכופים, הועלה רעיון ראשוני, לגיוס כוחות מזוינים מטעם המדינה, אך הרעיון הזה ספג ביקורת חריפה מצד החברה האזרחית שעדיין חשדנית כלפי הצבא לאחר תקופת הרודנות הצבאית. לכן, משרד המשפטים הציע את הרעיון של הקמת "כוח משלוח", בהשראת כוחות שמירת השלום של ארגון האומות המאוחדות, המורכב מ"שוטרים מתנדבים" מהמשטרה הצבאית המדינתית וממשטרת הכבישים הפדרלית, שנבחרים על ידי מפקדיהם למשימות זמניות, תחת פיקוח מאוחד של פקיד ממשל מרכזי, שהוא מזכיר הביטחון הציבורי הלאומי וכפוף למשרד המשפטים. הכוח פועל ככוח חירום, שמצויד ברכבים, נשק ובעל מבנה פיקוד ושליטה מודרני, אך ללא צוות קבוע, מה שמוביל לקשיים רבים. למרות ההתנגדות הכללית למעורבות ישירה של הכוחות המזוינים באכיפת החוק, התמיכה הלוגיסטית (תחבורה, לינה, תקשורת, תחמושת), ומודיעין טקטי בשטח מתבצעים דרך הצבא וחיל האוויר הברזילאי. מלבד האתגרים הארגוניים, ה-FNSP כפוף גם למגבלות משפטיות מיוחדות. מאחר שפריסת כוחות פעילה תחת הנחיות פדרליות בתוך שטח מדינה עשויה להיחשב כצורה עקיפה של התערבות ממשלתית בעניינים מקומיים – דבר שנאסר בחוקת ברזיל – ישנה דרישה חוקית לבקשת סיוע רשמית מהמושל שנזקק לכך, עם הצהרה שהכוחות במדינתו אינם מספיקים לפתרון המשבר, מה שמוסיף אלמנט סיבוך לאיזון הפוליטי הכללי במדינה.
גופי ביטחון שונים
הממשלות המקומיות בברזיל, רשאיות להקים את מה שמכונה שומרים עירוניים, האחראים על הגנת רכוש העיר, ביצוע סיור במרחבים שבשליטת העיר, כגון פארקים ובתי ספר ציבוריים, תמיכה בסוכני הפיקוח העירוניים ואכיפת תקנות עירוניות (דיור, תברואה, מסחר), ובחלק מהמקרים גם משטרת תנועה באזורים עירוניים. בענייני ביטחון ציבורי, משרדים אלה יכולים למלא רק תפקידים משניים, ובכמה מדינות אין להם אפילו היתר לפעול כמוסדות חמושים.
למרות כל המגבלות הללו, ערים גדולות הקימו כוחות שמירה מצוידים היטב, מאורגנים ומצוידים, אשר בסופו של דבר משתפים פעולה עם המשטרה הצבאית המדינתית, במבצעים משותפים והחלפת מידע פלילי. בנוסף, כמה רשויות עירוניות עשירות, הרחק ממרכזי מטרופולין ומשאבי התקציב שלהם, חתמו על הסכמים עם מקביליהן המדינתיים להקמת מרכזי פיקוד למבצעי חירום משותפים, המכונים בדרך כלל CIOPS (מרכז מבצעי ביטחון משולבים), המאוכלסים בנציגי רשויות אזוריות, אך מצוידים וממומנים באמצעות תקציב העיר ומנוהלים על ידי השומרים העירוניים. מבנים כאלה נגישים ומאחסנים כמות משמעותית של מידע, המעובד מאוחר יותר למטרות מודיעין.
מלבד כוחות המשטרה, קיימות גם סוכנויות ציבוריות אחרות העוסקות בענייני ביטחון, אך בברזיל הן אין להן סמכויות משטרתיות טיפוסיות. לעיתים, סוכנויות אלה ועובדיהן יכולים לחקור עובדות המוגדרות כפשע ואף לעצור אנשים; עם זאת, כל מעצר על ידם חייב להיות מאושר על ידי הרשויות המשטרתיות או השיפוטיות. המדינות והמנהל הפדרלי שומרים על ארגוני פיקוח תקציבי הבודקים תשלומי מסים, תקנות סחר לאומי ובינלאומי, שירותי הכנסות ובמקרה הפדרלי, נהלי מכס. מוסדות אלו יצרו קהילת מודיעין פיננסי פעילה מאוד, ומחליפים ביניהם מידע על עבירות מס סחר.
משרד האוצר של ברזיל מנהל מחלקה בשם COAF (תיאום פשעים פיננסיים), גוף המפקח, תחת פיקוח הבנק המרכזי, על פשעים פיננסיים בינלאומיים והלבנת הון, וממלא תפקיד של יחידת מודיעין פיננסית עם קשרים בינלאומיים. משרד המשפטים, כמשרד האכיפה המרכזי של הממשלה הלאומית, הקים את המחלקה לשיתוף פעולה בינלאומי ושיקום נכסים (DRCI), במאמץ להחזיר כספים שהושגו באופן פלילי והועברו באופן לא חוקי לבנקים זרים. מחלקה זו גם מפקחת על הפצת בקשות משפטיות זרות, אזרחיות או פליליות, שהועברו על ידי משרד החוץ והעברת צווי בית משפט ברזילאיים המתאימים אל מחוץ למדינה.
בברזיל, משימת אבטחת בתי הסוהר מופקדת על ארגונים אזרחיים נפרדים מכוחות המשטרה. אלה הן מחלקות ניהול בתי סוהר. רוב בתי הסוהר בברזיל מנוהלים על ידי המדינה, והסוהרים מחזיקים בסמכויות אכיפת חוק חלקיות, הנדרשות לפעולות ליווי ושמירה על האסירים. ברמה הפדרלית, מחלקת בתי הסוהר הפדרלית (DEPEN) ממלאת תפקיד כפול: אנשיה גם מפקחים על מתקני המאסר במדינה, כולל צרכי המימון שלהם; וגם מתחזקים את בתי הכלא הפדרליים שנבנו להכיל פושעים מסוכנים ביותר.
סוכנות הביון הברזילאית (ABIN)
סוכנות הביון הברזילאית (ABIN), היא ארגון ביטחון לאומי אזרחי, האחראי למאבק בטרור, למאבק בריגול זר, איסוף מודיעין ולעניינים אחרים הרלוונטיים לביטחון הפנימי והבינלאומי של ברזיל, והיא פועלת הן בתוך המדינה והן מחוצה לה. היא מאגדת תחת גוף אחד הן את תפקידי המודיעין והן את ענייני ביטחון הפנים, בהקבלה אלינו היא גם המוסד וגם השב״כ.
פעילויות מודיעין מאורגנות בברזיל התחילו סביב שנת 1927, כאשר מזכירות מועצת הביטחון הלאומית פעלה נגד צמיחת התנועה הקומוניסטית וחששה מחוסר היציבות העולמי לאחר מלחמת העולם הראשונה. במהלך המלחמה הקרה, גוף המודיעין הברזילאי היה שירות המידע הלאומי (SNI), עד שהוקמה סוכנות הביון ב-1999. כמו רוב סוכנויות המודיעין המערביות, אין לה סמכויות משטרתיות רגילות בעתות שלום, ובמקרה הצורך סוכניה אינם מוסמכים לעצור או לחקור מישהו ועליהם לבקש סיוע מגוף אכיפת חוק אזרחי או צבאי.
למרות אופיה האזרחי, ABIN היא הסמכות המרכזית החוקית בקהילת מערכת המודיעין הברזילאית (SISBIN), ולכן מתאמת את תת-המערכת למודיעין צבאי של הכוחות המזוינים (המפוקחת על ידי משרד ההגנה), את תת-מערכת המודיעין לביטחון הציבור הלאומי (שכוללת כמה מחלקות משטרה מדינתיות ופדרליות ומפוקחת על ידי המשטרה הפדרלית), את קהילת המודיעין הפיננסי והתקציבי הלאומית, את תיאום המאבק בפשע בינלאומי (שכפוף למשרד החוץ) ואת מערכת ההגנה והחירום האזרחית הלאומית (שכפופה למשרדי הבריאות הפדרליים, המדינתיים והעירוניים).
אתגרים ומגמות בתחום הביטחון לאומי בברזיל
קואליציית הממשלה הסוציאליסטית בראשות הנשיא לואיז אינאסיו לולה דה סילבה, שנבחר לראשונה ב-2003 ונבחר לכהונה שנייה מ-2006 עד 2010, הצליחה לשמור על יציבות כלכלית שהושגה על ידי הממשלות הקודמות, והרוויחה גם מהסביבה הפיננסית הבינלאומית הנוחה. כאשר נבחר מחדש בינואר 2023, הוא המשיך במגמה זו ונסיבות אלו הקלו על הלחץ על מוסדות הביטחון, שהחלו לזהות רמות פשיעה נמוכות יותר, בעיקר באזורים המטרופולין הגדולים, ובכך דחו רפורמות ביטחוניות חשובות, נושא לא פופולרי, שלרוב לא מובן על ידי מפלגת העבודה השלטת.
נושא מתמשך הוא הסחר בסמים והאלימות הנלוות אליו בריכוזי אוכלוסייה עירוניים גדולים, שהוא בולט במיוחד בריו דה ז'ניירו – העיר השנייה בגודלה במדינה – אך נוכח גם במקומות אחרים. השקעות פדרליות עצומות בתשתיות, הגנה אזרחית ואכיפת חוק נעשו באזורים שונים כאשר ממשלת מדינת ריו דה ז'ניירו מפעילה מרכז פיקוד, בקרה, תקשורת ומודיעין מתקדם, המשולב עם כל שירותי החירום המקומיים, המדינתיים והפדרליים. עם זאת, הרשויות במדינת ריו דה ז'ניירו נראות כלא מסוגלות להתמודד עם האלימות הגוברת ברובעים מוחלשים, ומושלים במדינות אחרות החלו לדרוש אמצעי סיוע פדרליים דומים, מתוך העדפה לשלוח אליהן יחידות של הכוח הלאומי לביטחון הציבור (FNSP). אבל פרוץ אלימות ועימותים, כמו אלו שהיוב-2006, כאשר ארגון פלילי כמעט שיתק את האזור המטרופוליני העשיר ביותר בברזיל (סאו פאולו), רק סוכנויות המשטרה המדינתיות הרגילות (המשטרה האזרחית וזו הצבאית) היו זמינות לטפל בגל הטרור, בשל סירוב המושל להכיר שהמצב יצא משליטה, ובשל איסור חוקתי על פריסת צבא פדרלי בתוככי ברזיל, למעט במקרה של מצב חירום והטלת משטר צבאי על ידי הקונגרס. בשל מטרות פוליטיות, נוח לראשי ערים יריבים ומושלי מדינות להדגיש את היעדר שיתוף הפעולה הפדרלי בענייני ביטחון, למרות שבעצם לממשלה המרכזית יש סמכויות מוגבלות ביותר בטיפול בבעיות אלו. עם זאת, השינוי במצב הכלכלה העולמית, שהושפע ממשבר הסאב-פריים בארה"ב, סימן חידוש של דיונים בנוגע לרפורמות במנגנון אכיפת החוק.
אבל רוב בעיות אכיפת החוק עדיין הן ברמת המדינה, הנובעות ממבני ניהול לקויים מאוד וחוסר תקצוב משווע. עשרות שנים של גיוס והכשרה רשלניים, בצירוף טעויות בהשקעה, הפכו את מבני המשטרה המדינתיים הנוכחיים, המחולקים לשתי ארגונים נפרדים לחלוטין, למיושנים לחלוטין. יוזמות חקיקה רבות לשינוי מוסדי הוצעו לפרלמנט, אך מאחר שכל הצעה נתמכת בדרך כלל על ידי גוף אינטרסנטי, על חשבון האחר, לא הושגה התקדמות משמעותית מאז 1988.
בחזית החיצונית, ברזיל נראית הרחקה מבעיות משמעותיות, ושומרת על עשרות שנים של יחסים ידידותיים עם מדינות שכנות ותפקידה מוביל בפתרון סכסוכים בדרכי שלום. גם הקמפיין בהובלת ארצות הברית נגד טרור לא השפיע על תפיסות הביטחון הבינלאומי של ברזיל, למרות חשדות מדי פעם לקיומן של תאי טרור במשולש הגבולות של ארגנטינה, פאראגוואי ומדינת פרנה הברזילאית.
על כל פנים, מבנה הביטחון בברזיל הוא מראה למורכבות של מדינה פדרלית ענקית, שבה אינטרסים מדינתיים, עירוניים ופדרליים מתנגשים כל הזמן. ההבנה של מערכת זו היא לא רק עניין אקדמי, אלא מפתח להערכת הסיכונים וההזדמנויות באזור. המשיכו להתעדכן, שתפו את הכתבה והצטרפו לרשימת התפוצה, כדי לגלות כיצד החלטות פוליטיות ומבניות משפיעות על חיי היומיום של מיליוני אזרחים.
