כיצד הוקם האיחוד האירופי?

האיחוד האירופי נוצר כתוצאה משיתוף פעולה אירופי שלאחר המלחמה כדי להבטיח שלום, שגשוג ויציבות ביבשת. אך מה היו באמת נסיבות הקמתו?

כיצד קמה הקהילה האירופית?

מלחמת העולם השנייה הותירה את אירופה עם מיליוני קורבנות אזרחיים, כלכלה הרוסה ומצב ביטחוני מעורער. הדרך היחידה להשיג שלום בין מדינות הייתה באמצעות אינטגרציה כלכלית ופוליטית. וינסטון צ'רצ'יל, ראש ממשלת הממלכה המאוחדת, היה הראשון שהציע אינטגרציה אירופית בצורה של "ארצות הברית של אירופה". אבל הרעיון לא התממש עד ליוזמתו של רוברט שומאן, "תוכנית שומאן".

בשנת 1951, האינטגרציה של אירופה החלה כאשר הוקם גוף בשם ״קהילת הפחם והפלדה האירופית״ עם רשות על-לאומית שתפקידה לווסת את הייצור והמכירה של חומרים כבדים. האינטגרציה הכלכלית הפכה בהדרגה לפוליטית. כך שכיום האיחוד האירופי מורכב מ-27 מדינות דמוקרטיות הפועלות יחד ליצירת שלום, שגשוג וחופש עבור אזרחיהן.

התחלת האיחוד האירופי

רבים מאמינים שההיסטוריה של האיחוד האירופי החלה לאחר סיום מלחמת העולם השנייה כאשר מנהיגים פוליטיים באירופה הבינו שהדרך היחידה לשמור על שלום היא באמצעות אינטגרציה כלכלית ופוליטית של המדינות.

השקת תוכנית שומאן, שגובשה על ידי רוברט שומאן ב-1950, הייתה הצעד הראשון לקראת יצירת שלום מתמשך. עם זאת, נראה שפיוס צרפתי-גרמני היה הכרחי כדי לבסס מחדש את השלום ביבשת אירופה, שכן יריבות ואיבה בין שתי המדינות הלאומיות, שכונו לעתים קרובות "האויבים התורשתיים" במערב אירופה, הובילו לשתי מלחמות עולם. אחד המכשולים העיקריים לפיוס נותר נושא ייצור הפחם והפלדה. פחם היה מקור האנרגיה המוביל באירופה והיווה כ-70% מכלל השימוש בדלק. פלדה הייתה מצרך קריטי לתעשייה וייצורה דרש כמות ניכרת של פחם. שני המינרלים נדרשו גם לייצור נשק. עמק הרוהר במערב גרמניה וחבל הסאר (Saarland) החזיקו בריכוזים הגבוהים ביותר של מכרות פחם וייצור פלדה.

לאחר מלחמת העולם השנייה, בעלות הברית הפרידו את חבל הסאר ממערב גרמניה והעניקו לו אוטונומיה למחצה. בעלות הברית הטילו מגבלות על הייצור, הבעלות והמכירה של פחם ופלדה בעמק הרוהר כדי להגביל את ההתרחבות הכלכלית הגרמנית. תפוקת הפחם והפלדה של עמק הרוהר הוגבלה גם כהבטחה לשכנותיה של גרמניה (צרפת, לוקסמבורג, בלגיה והולנד) שגרמניה לא תשתמש במשאבים חיוניים אלה כדי לבנות מחדש את הצבא. בנוסף להפרדה העתידית של חבל הסאר ממערב גרמניה, צרפת רצתה בעלות וגישה לעמק הרוהר. היה חשש מיוחד שמערב גרמניה עלולה ליזום מלחמה נוספת נגד צרפת תוך שימוש ברזרבות הפחם והפלדה הגדולות שלה. מערב גרמנים, בהנהגת הקנצלר קונרד אדנאואר, שנבחר ב-1949, ביקשו להחזיר את חבל הסאר לגרמניה ומחו נגד התקנות המחמירות שהוטלו על התעשייה הכבדה. הסכסוך הצרפתי-גרמני על פחם ופלדה נמשך.

התקרבות בין שתי היריבות לשעבר נראתה בלתי סבירה. הפתרון לבעיית הפחם והפלדה הופיע בתוכנית שומאן, שיזם שר החוץ הצרפתי רוברט שומאן. במסיבת עיתונאים ב-9 במאי 1950, רוברט שומאן הכריז על התוכנית שהוצעה על ידי הכלכלן הצרפתי והאידיאולוג של האינטגרציה האירופית, ז'אן מונה. התוכנית הייתה להקים מוסד משותף לייצור וניהול משותף של משאבי פחם ופלדה, שיהיה נגיש גם למדינות אירופיות אחרות. נראה שאפשר יהיה להחיות את התעשייה הגרמנית מבלי להפר את האינטרסים הביטחוניים הצרפתיים.

מצד שני, תוכניתו של רוברט שומאן הייתה מקובלת גם על גרמניה. מכיוון שעדיין הייתה לה ריבונות מוגבלת, הקנצלר קונרד אדנאואר האמין שהצטרפות לאיחוד כזה תסלול בהדרגה את הדרך להשבת הריבונות הגרמנית המלאה ולהכרה בינלאומית במדינה. ההצעה שותפה על ידי ארבע מדינות נוספות: איטליה, בלגיה, הולנד ולוקסמבורג (שלושת האחרונות מגונות מדינות בנלוקס).

כמעקב מעשי ליוזמה של רוברט שומאן, קהילת הפחם והפלדה הוקמה ב-1951 והפגישה את משאבי הפחם והפלדה של שש מדינות אירופה: צרפת, גרמניה, איטליה, בלגיה, הולנד ולוקסמבורג. הקמת המוסד הבין-ממשלתי החדש סימנה באופן רשמי את תחילתה של האינטגרציה האירופית, שתהפוך מאוחר יותר לאיחוד האירופי.

תקופה של צמיחה כלכלית

האופי היציב והמתקדם של היחסים בין שש המדינות בקהילת הפחם והפלדה האירופית הוביל להחלטה להקים את הקהילה הכלכלית האירופית (EEC), המבוססת על אמנת רומא. האמנה נחתמה ב-25 במרץ 1957 על ידי בלגיה, הולנד, לוקסמבורג, גרמניה, צרפת ואיטליה, ומטרתה העיקרית הייתה לתמוך באינטגרציה באמצעות צמיחה כלכלית ולהקים שוק משותף עם תנועה חופשית של סחורות, אנשים, שירותים והון. מטרות אלו דרשו התאמה של המדיניות הכלכלית של החותמים ויצירת אזור כלכלי יחיד עם אמצעים פחות מגבילים. איחוד המכס הוקם, אשר ביטל מכסות ומכסים והשיק מכס חיצוני משותף על יבוא מחוץ לקהילה הכלכלית האירופית.

ה-EEC, עם המדיניות הכלכלית הטרנספורמטיבית שלה של שוק משותף ותנאי סחר ייחודיים, שאפה לאינטגרציה פוליטית הדוקה יותר של המדינות, בעוד שאמנת רומא הניחה את היסודות למוסדות של האיחוד האירופי המודרני. מועצת השרים, הנציבות, האספה הפרלמנטרית (לימים הפרלמנט האירופי), ובית הדין לצדק תמכו במדינות החברות במימוש האינטרסים הלאומיים והאירופיים המשותפים שלהן באמצעות המדיניות המשותפת של חקלאות, סחר ותחבורה.

הקהילה האירופית לאנרגיה אטומית (EURATOM) הוקמה על ידי אותן מדינות באותו יום כמו אמנת רומא. מטרתה העיקרית הייתה להפחית את התלות בשוק הנפט החיצוני ולתמוך בהקמת תחנות כוח גרעיניות כחלופה בטוחה.

אינטגרציה פוליטית והתפתחויות

לאינטגרציה הכלכלית הייתה השפעה מתפשטת על הממד הפוליטי. כתוצאה מכך, הפיתוח של שיתוף פעולה בין-ממשלתי בין מדינות אירופה בתחום מדיניות החוץ החל בשנות ה-70. ב-1 בינואר 1973, הצטרפו שלוש חברות חדשות לקהילות האירופיות: דנמרק, אירלנד והממלכה המאוחדת. פגישות קבועות של ראשי מדינות לפחות פעמיים בשנה הפכו רשמיות ב-1974, והוקמה המועצה האירופית, מה שחיזק את האלמנט הבין-ממשלתי של האינטגרציה האירופית.

עם זאת, לצד תהליכי אינטגרציה כלכלית ופוליטית אינטנסיביים, שנות ה-70 הגיעו גם עם אתגרים בינלאומיים. מלחמת יום הכיפורים ב-1973 יצרה משבר נפט, שהשפיע לרעה על כל אירופה. מנהיגי ה-EEC השיקו את המדיניות האזורית האירופית ואת הקרן האירופית לפיתוח אזורי כדי לטפל במשברים. סכומי כסף גדולים הופנו לאזורים העניים יותר של יבשת אירופה כדי לתמוך בפיתוח תשתיות, כלכלה והסביבה הכללית.

במקביל, הדמוקרטיה החלה לשגשג באירופה. בשנת 1974, יוון, פורטוגל וספרד הפילו את הדיקטטורות שלהן, התקינו דמוקרטיות והתכוננו להשתלב במשפחה הדמוקרטית האירופית. בשנת 1979, לראשונה, חברי הפרלמנט האירופי נבחרו ישירות על ידי האזרחים, מה שחיזק את האופי הבין-ממשלתי של האיחוד החדש.
אמנת מאסטריכט והקמת האיחוד האירופי

סוף שנות ה-80 סימן את קריסת המשטרים הקומוניסטיים במרכז ומזרח אירופה. לפיכך, אינטגרציה פוליטית וכלכלית גדולה יותר עמדה על הפרק. בשנת 1985, אמנת שנגן נחתמה על ידי בלגיה, גרמניה, צרפת, לוקסמבורג והולנד. החברות הסכימו לבטל בהדרגה את ביקורת הגבולות וליישם חופש תנועה לאזרחיהן, לאזרחי המדינות החברות באמנת שנגן ולמדינות אירופיות אחרות.

בשנה שלאחר מכן, ב-28 בפברואר 1986, המדינות החברות חתמו על המעשה האירופי האחיד (Single European Act). מעשה זה הפך למעשה התיקון המקיף הראשון שנועד למסד את שיתוף הפעולה הפוליטי האירופי, כלומר: המועצה האירופית הוקמה כאחד ממוסדות האיחוד, הוקם בית משפט לערכאה ראשונה, והאספה הפרלמנטרית שונתה רשמית לפרלמנט האירופי. סמכויות הנציבות גדלו. בתחומים רבים אחרים יושם הליך קבלת ההחלטות ברוב קולות (בעבר ההחלטה התקבלה רק פה אחד). במהלך שנות ה-80, יוון, ספרד ופורטוגל הצטרפו לקהילה.

ב-7 בפברואר 1992, נחתמה אמנת האיחוד האירופי, הידועה בשם אמנת מאסטריכט. על ידי חתימת הסכם זה, האיחוד האירופי הוקם רשמית ורכש היבט פוליטי רחב יותר יחד עם סמכותו הכלכלית.

אמנת מאסטריכט קבעה כי האיחוד האירופי צריך להתבסס על שלושה עמודים עיקריים:

• העמוד הראשון איחד את הקהילות האירופיות הקיימות (הקהילה האירופית, קהילת הפחם והפלדה האירופית, והקהילה האירופית לאנרגיה אטומית). ברמה העל-לאומית, הנציבות האירופית והפרלמנט האירופי, יחד עם המועצה, שיחקו תפקיד מפתח בתהליך קבלת ההחלטות;
• העמוד השני כלל מדיניות חוץ וביטחון משותפת.
• העמוד השלישי כלל שיתוף פעולה בתחומי המשפט וענייני פנים.

עבור שני העמודים האחרונים, ההחלטות התקבלו ברמה הלאומית על ידי המנהיגים והשרים של המדינות החברות ודרשו את הסכמת כל המדינות החברות.

הסיבה מאחורי ההבחנה הייתה שהמדינות לא רצו להפקיד נושאים בעלי חשיבות אסטרטגית – ביטחון, מדיניות חוץ, ענייני פנים ומשפט – בידי הנציבות והפרלמנט. בהתחשב בכך שחובתם של גופים אלה הייתה לפעול לטובת האינטרס האירופי המשותף ולא להגן על אינטרסים לאומיים, נציגי המדינות החברות לא יכלו, לטובת האינטרסים שלהם, להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות.

אמנת מאסטריכט הקימה את האיחוד הכלכלי והמוניטרי עם תיאום הדוק של מדיניות כלכלית והציגה מטבע יחיד – האירו. הבנק המרכזי האירופי הוקם למטרה זו. בשנת 1993, הושק השוק האחיד עם "ארבעת החירויות" של תנועה חופשית (אנשים, סחורות, שירותים וכסף). אוסטריה, פינלנד ושוודיה הצטרפו לאיחוד האירופי ב-1995. כדי להתמודד עם האתגרים של קהילה גדלה, נחתם ב-1997 הסכם הידוע בשם אמנת אמסטרדם. הכנס הבין-ממשלתי נועד ליצור מערכת מוסדית שתבטיח את הרחבת האיחוד האירופי העתידית ואת השתלבותן החלקה של מדינות מזרח אירופה במוסדות האירופיים.

תחילת המאה ה-21 והאתגרים שבדרך

לאחר ההתקפות של 11 בספטמבר 2001 דחפו את מדינות אירופה לאינטגרציה כלכלית ופוליטית גדולה יותר. כתוצאה מכך, כאשר עשר מדינות חדשות (קפריסין, מלטה, צ'כיה, אסטוניה, הונגריה, לטביה, ליטא, פולין, סלובקיה וסלובניה) הצטרפו לאיחוד האירופי ב-2010, הפער בין מזרח ומערב אירופה בוטל סוף סוף. קודם לכן, ב-2007, בולגריה ורומניה היו רק שתי המדינות היחידות ממזרח אירופה שהצטרפו לצוות. ב-2013, קרואטיה הפכה לחברה ה-28 באיחוד האירופי.

כאשר המיתון העולמי של 2008 פגע בעולם, אמנת ליסבון ניסתה לספק מוסדות מודרניים ושיטות עבודה יעילות יותר למדינות החברות באיחוד. עם אמנת ליסבון שנחתמה ב-2008, האיחוד האירופי הגיע סוף סוף להסדר חוקתי לאחר 15 שנות דיונים נרחבים בקרב המדינות החברות ולעיתים התנגדות מתמשכת מצד חלקים שונים של החברה האירופית. מספר משמעותי של שינויים נעשו למבנה האירופי במסגרת האמנה החדשה, כולל הרחבת המדיניות המשותפת והקמת מעמד חזק של נשיא המועצה האירופית, מסגרת משופרת למדיניות חוץ, ותהליך קבלת החלטות שקוף ויעיל יותר.

האיחוד האירופי הוכיח את עצמו כמבנה מוצלח של מערכת ממשל על-לאומית עד כה. בפרק זמן קצר יחסית, הוא עבר מקהילה של 6 ל-27 מדינות חברות (הממלכה המאוחדת עזבה את האיחוד האירופי ב-2020), מאיחוד כלכלי לאיחוד פוליטי. בניגוד לאיחוד האירופי, אף אחת מהארגונים הקודמים לא נבעה מברית חופשית ושווה של מדינות, בניגוד למסגרת שהתפתחה סביב רעיון מדינת הלאום.

חומר מעשיר לקריאה

אחד הספרים המומלצים בנושא הוא ספרו של טוני ג׳אדט, ״אחרי המלחמה: תולדות אירופה מאז 1945״, שמספר בהרחבה על ההתפתחויות הפוליטיות באירופה של אחרי מלחמת העולם השנייה ומשרטט את המגמה שהפיחה חיים ביוזמת האיחוד האירופי.