ארגון האומות המאוחדות: כיצד התגבש?

האו"ם נוצר ב-25 באוקטובר 1945, על בסיס איחוד וולונטרי של מדינות ריבוניות. מטרתו היא לקדם ולחזק את השלום והביטחון הבינלאומיים, כמו גם לתמוך בפיתוח שיתוף פעולה בין מדינות. האו"ם היה יוזמה של המדינות המובילות של בעלות הברית – ארצות הברית של אמריקה, בריטניה וברית המועצות – שביקשו למנוע סכסוכים עתידיים. אך הארגון ייכשל בכך שוב ושוב…

מגילת האו"ם, שנחתמה ב-26 ביוני 1945, קבעה את עקרונות שיתוף הפעולה הבינלאומי: ריבונות ושוויון של כל החברות; יישוב סכסוכים בינלאומיים באמצעים שלווים; איסור על איום או שימוש בכוח ביחסים בינלאומיים; ואי-התערבות בעניינים הנמצאים במהותם בתחום הסמכות הפנימית של כל מדינה. הארגון מונה כיום 193 מדינות חברות.

המניע המרכזי מאחורי הקמת האו"ם היה כינון מנגנון שימנע את זוועות מלחמות העולם הקודמות והשואה מלהתרחש שוב. המדינות המובילות הכירו בצורך להקים ארגון בינלאומי חדש שישמור על השלום הבינלאומי ויפעל למניעת סכסוכים עתידיים.

הרקע: חבר הלאומים

הרעיון ליצירת מוסד כזה עלה כבר לאחר סיום מלחמת העולם הראשונה, בוועידת השלום בפריז ב-1919. כתוצאה מכך, ב-10 בינואר 1920, הוקם חבר הלאומים כארגון בין-ממשלתי ראשון שמטרתו העיקרית הייתה שמירת השלום. למרות תפקידו המכריע של נשיא ארה"ב וודרו וילסון בהקמתו, ארצות הברית עצמה לא הפכה לחברה בו, בשל מדיניותה הבדלנית המוצהרת והתנגדות פנימית, מה שהבטיח את כישלונו של הארגון להשליט ריבונות.

יעילותו של חבר הלאומים הייתה תלויה בנחישות המדינות החברות, במיוחד המדינות המנצחות במלחמת העולם הראשונה. אלא שהמעצמות הגדולות עיכבו לעיתים קרובות את יישום ההחלטות כיוון שלא עלו בקנה אחד עם האינטרסים הלאומיים שלהן. לדוגמה, חבר הלאומים נכשל בבלימת יפן מלתקוף את סין ולא הצליח למנוע מאיטליה לכבוש את אתיופיה. פרוץ מלחמת העולם השנייה הדגים בבירור כי יוזמה זו נכשלה והדגיש את הצורך בארגון בינלאומי מתוקן ויעיל יותר.

יוזמות מובילות להקמת האו"ם (1941–1945)

כדי להשיג מטרה זו, הקהילה הבינלאומית, בהובלת ארה"ב ובריטניה, השיקה מספר יוזמות החל מ-1941: תחילה התקבלה הצהרת ארמון סנט ג'יימס (12 ביוני 1941) בנוכחות נציגים מבריטניה, הדומיניונים וממשלות גולות שחתמו על הצהרה הקובעת ש"הבסיס האמיתי היחיד לשלום מתמשך הוא שיתוף הפעולה מרצון של עמים חופשיים בעולם שבו, משוחררים מאיום התוקפנות, כולם יוכלו ליהנות מביטחון כלכלי וחברתי, וכי בכוונתם לפעול יחד ועם עמים חופשיים אחרים, הן במלחמה והן בשלום, למען מטרה זו."

לאחר מכן נחתמה האמנה האטלנטית (14 באוגוסט 1941), בנוכחות הנשיא פרנקלין ד. רוזוולט וראש הממשלה וינסטון צ'רצ'יל. האמנה כללה שמונה "עקרונות משותפים", ביניהם הימנעות מהרחבת טריטוריאלית, שיקום שלטון עצמי במדינות כבושות והבטחת "הקמת מערכת רחבה וקבועה של ביטחון כללי", ובכך סללה את הדרך להקמת ארגון האומות המאוחדות.

לבסוף אומצה הצהרת האומות המאוחדות (1 בינואר 1942) על ידי 26 מדינות, כולל ארה"ב, בריטניה, ברית המועצות וסין, שהתחייבו לעקרונות האמנה האטלנטית. הצהרה זו כללה את השימוש הרשמי הראשון במונח "האומות המאוחדות", שטבע רוזוולט.

הצהרת ארבע המדינות המשותפת (ועידת מוסקבה, אוקטובר-נובמבר 1943) היתה מסמך רשמי שעליו חתמו ארה"ב, בריטניה, ברית המועצות וסין וציין את הצורך בהקמת: "ארגון בינלאומי כללי המבוסס על עקרון השוויון הריבוני של כל המדינות שוחרות השלום ופתוח לחברות על ידי כל המדינות הללו, גדולות וקטנות, למען שמירת השלום והביטחון הבינלאומיים." לאחר הכרזה זו, ארבע המדינות מינו ועדות מומחים לאומיות לעבוד על טיוטת המגילה של הארגון העתידי.

הקמת האומות המאוחדות

ועידת האומות המאוחדות לארגון בינלאומי התקיימה בסן פרנסיסקו ב-25 באפריל 1945. רק אותן מדינות שהצטרפו ל"הצהרת האומות המאוחדות" הוזמנו להשתתף. במהלך המשא ומתן בסן פרנסיסקו, נושא מפתח היה ההבחנה בין מדינות גדולות למדינות קטנות. מדינות גדולות האמינו כי מכיוון שהן יישאו באחריות לספק יותר משאבים צבאיים וחומריים לשמירה על השלום, יש להעניק להן זכות וטו.

כדי להתמודד עם נושא זה, הוקמו הגופים העיקריים הבאים:

• העצרת הכללית (General Assembly): גוף שמעניק לכל מדינה חברה קול אחד בהצבעות על עניינים שונים.
• מועצת הביטחון (Security Council): הוקמה עם חמש חברות קבועות ושש חברות לא-קבועות שנבחרו על בסיס רוטציה. החברות הקבועות הן סין, צרפת, ארצות הברית, ברית המועצות ובריטניה. לכולן הוענקה זכות וטו. כל המדינות החברות מחויבות לציית להחלטות מועצת הביטחון. לאחר התפרקות ברית המועצות, קיבלה רוסיה את מקומה במועצת הביטחון.

בנוסף, הוקמו גם המועצה הכלכלית והחברתית (Economic and Social Council): שדנה בנושאים כלכליים וחברתיים ומועצת הנאמנות (Trusteeship Council) שהוקמה כדי לפקח על שטחי נאמנות, שהיו שטחי המנדט לשעבר של חבר הלאומים או שטחי מדינות מובסות במלחמת העולם השנייה.

השלמת הליך ההקמה

מגילת האומות המאוחדות אומצה פה אחד ב-25 ביוני 1945, בבית האופרה בסן פרנסיסקו. האו"ם החל לתפקד באופן רשמי רק לאחר 24 באוקטובר 1945, לאחר שכל החברות הקבועות במועצת הביטחון ורוב החברות החותמות אשררו את המגילה באופן פנימי. 24 באוקטובר נקבע רשמית כיום האומות המאוחדות.

המטרות העיקריות ומבנה האומות המאוחדות

מגילת האו"ם מתארת את המטרות המרכזיות הבאות של הארגון: לשמור על שלום וביטחון בינלאומיים; לתמוך בפיתוח יחסים ידידותיים בין אומות; להשיג שיתוף פעולה בינלאומי בפתרון בעיות בינלאומיות; להיות מרכז לתיאום פעולות של אומות במהלך השגת יעדים משותפים אלה.

המבנה הארגוני של האו"ם, ששורטט בוועידת סן פרנסיסקו, נשאר כמעט זהה עד היום.

הגופים העיקריים של האו"ם:

• העצרת הכללית: גוף קביעת המדיניות הראשי. כל 193 החברות מצביעות על החלטות.
• מועצת הביטחון: כיום מונה 15 חברות (5 קבועות ו-10 לא-קבועות). אחראית על שמירת השלום והביטחון הבינלאומיים. 10 החברות הלא-קבועות נבחרות על ידי העצרת הכללית למשך שנתיים.
• המועצה הכלכלית והחברתית: מונה 54 חברות הנבחרות על ידי העצרת הכללית למשך שלוש שנים. אחראית על גיבוש מדיניות והמלצות בנושאים כלכליים, חברתיים וסביבתיים.
• מועצת הנאמנות: הושעתה ב-1 בנובמבר 1994, לאחר שכל שטחי הנאמנות קיבלו עצמאות. כיום היא מתכנסת רק בעת הצורך.
• בית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ): מכריע בסכסוכים משפטיים המוגשים על ידי מדינות בהתאם לחוק הבינלאומי.
• המזכירות: אחראית על עבודת היום-יום של גופי האו"ם, ומפקדת על אלפי אנשי או"ם ברחבי העולם ליישום מדיניות ומשלחות שמירת שלום.

העולם לאחר הקמת האומות המאוחדות

אף על פי שהמניע העיקרי להקמת האו"ם היה הבטחת שלום עולמי ומניעת סכסוכים, אלו הם דווקא הנושאים שבהם הארגון זוכה לביקורת. עצם הענקת זכות הווטו לחמש המדינות הקבועות במועצת הביטחון מחלישה את מנגנון קבלת ההחלטות, במיוחד אם המדינה בעלת זכות הווטו היא תוקפנית בעצמה (כמו במקרה של הפלישה הרוסית לאוקראינה). כמו כן, עקרון "מדינה אחת, קול אחד" בעצרת הכללית אינו מסוגל להתגבר על הפער בין המדינות החברות בנושאים פוליטיים, כלכליים או צבאיים.

ייתכן שבהתחלה, האו"ם עוד הוכיח יכולת להיות גורם יעיל בסכסוכים בינלאומיים או אזוריים, במיוחד על ידי פריסת משלחות שמירת שלום. המשלחת הראשונה היעילה לשמירת שלום הוקמה במזרח התיכון לאחר משבר סואץ ב-1956 (כוח החירום של האו"ם – UNEF) לאורך גבול מצרים-ישראל. מספר רב של מבצעי שמירת שלום אורגנו במהלך שנות ה-90 בעקבות קריסת ברית המועצות וסכסוכים אתניים במזרח אירופה. אבל כוחות שמירת השלום הללו סופגים ביקורת מתמדת על כך שהם אינם יעילים באמת, כוח שמירת שלום בסרברניצה, יוגוסלביה, לא מנע את הטבח שם וגם כוח יוניפי״ל שהוקם בדרום לבנון, אינו מצליח ליישם החלטות שנועדו לפרק את חיזבאללה מנשקו.