האם ישראל היא המדינה היחידה בעולם שאין לה חוקה? הסיפור שהתחיל בהבטחה מ-1948

כבר במגילת העצמאות נקבע שתוקם חוקה למדינת ישראל, ואפילו נקבע לה מועד יעד: 1 באוקטובר 1948. כמעט שמונה עשורים חלפו, וחוקה אחת ומוסכמת עדיין אין. האם ישראל באמת חריגה בעולם, מי החליט לדחות את כתיבת החוקה, ואיך החלטה שהתקבלה ב-1950 משפיעה על הוויכוחים הפוליטיים של ימינו?

הטענה הנבדקת: ישראל היא המדינה הדמוקרטית היחידה בעולם שאין לה חוקה.

פסק הדין: לא נכון

ישראל אינה המדינה הדמוקרטית היחידה ללא חוקה מקודדת במסמך אחד. גם בריטניה וניו זילנד מתנהלות באמצעות הסדרים חוקתיים המפוזרים בין מקורות משפטיים שונים. עם זאת, קיימים הבדלים משמעותיים בין המערכות החוקתיות שלהן.

לא מעט פעמים, כשהוויכוח הפוליטי בישראל מגיע לסוגיות של סמכויות הכנסת, כוחו של בית המשפט העליון או היחסים בין הממשלה למערכת המשפט, עולה משפט מוכר: "הבעיה היא שישראל היא המדינה היחידה בעולם שאין לה חוקה".

זו אמירה בעלת כוח. היא מציירת את ישראל כמדינה יוצאת דופן, שבה חסר לכאורה המסמך הבסיסי ביותר שמגדיר את כללי המשחק הדמוקרטיים.

אלא שהטענה אינה מדויקת. ישראל אכן לא אימצה חוקה שלמה במסמך אחד, כמו החוקה האמריקאית. אבל היא אינה הדמוקרטיה היחידה בעולם שנמצאת במצב הזה.

ולמעשה, הסיפור הישראלי מסקרן עוד יותר: מנסחי מגילת העצמאות לא רק ציפו שתהיה למדינה חוקה, אלא גם נקבו בתאריך שבו היא אמורה הייתה להיקבע.

כדי להבין מדוע זה לא קרה, צריך לחזור ליום הקמת המדינה.

ההבטחה שנכתבה במגילת העצמאות

ב-14 במאי 1948, בזמן שדוד בן-גוריון הכריז על הקמת מדינת ישראל, נכללה במגילת העצמאות התייחסות מפורשת לכינון חוקה.

וכך נקבע בה: "בהתאם לחוקה שתיקבע על-ידי האספה המכוננת הנבחרת לא יאוחר מ-1 באוקטובר 1948"

מדובר בניסוח משמעותי. מנסחי ההכרזה לא הציגו את החוקה כרעיון מעורפל לעתיד הרחוק. הם הניחו שהמדינה החדשה תקים אספה מכוננת, וזו תקבע חוקה בתוך חודשים ספורים.

חשוב לדייק: מגילת העצמאות לא הייתה בעצמה חוקה. היא הייתה הכרזה מכוננת שקבעה את עקרונות המדינה ואת המבנה הזמני של השלטון. המשמעות המשפטית המדויקת של הוראותיה ושל ההתחייבות לכינון חוקה הייתה נושא לדיונים משפטיים ופוליטיים בהמשך.

מדוע לא מומשה התוכנית?

התשובה קשורה לא רק למלחמת העצמאות ולמציאות הקשה של מדינה שזה עתה קמה, אלא גם למחלוקת עמוקה על דמותה העתידית של ישראל.

בינואר 1949 התקיימו הבחירות הראשונות במדינת ישראל. האזרחים בחרו אספה מכוננת, שנועדה לעסוק גם בגיבוש החוקה. אלא שהאספה המכוננת לא השלימה את המשימה.

בפברואר 1949 היא אימצה את חוק המעבר, הפכה לכנסת הראשונה והמשיכה לפעול כרשות המחוקקת של המדינה.

בתוך הכנסת התפתח ויכוח נוקב בשאלה האם ישראל צריכה לאמץ חוקה שלמה, ואם כן, כיצד. היו נבחרי ציבור שסברו שחוקה היא תנאי חיוני להגבלת כוחו של השלטון ולהבטחת זכויות האזרחים. אחרים חששו שקביעת חוקה קשיחה בשלב מוקדם מדי תקשה על המדינה להתמודד עם המציאות המשתנה.

אחת המחלוקות המרכזיות עסקה ביחסים בין דת למדינה ובשאלה כיצד ניתן לנסח עקרונות מוסכמים למדינה המגדירה את עצמה יהודית ודמוקרטית.

גורמים נוספים טענו שהחברה הישראלית עדיין מתגבשת, ושקביעת הסדר חוקתי מחייב עלולה להחריף מחלוקות חברתיות ודתיות.

הוויכוח היה כה משמעותי, עד שבסופו של דבר הכנסת לא אימצה חוקה אחת, אלא בחרה בפתרון אחר.

הפשרה של חבר הכנסת ששינתה את ההיסטוריה הישראלית

ב-13 ביוני 1950 התקבלה בכנסת אחת ההחלטות החשובות בתולדות המשטר הישראלי. חבר הכנסת יזהר הררי, מהמפלגה הפרוגרסיבית, הציע פשרה: במקום לכתוב חוקה שלמה בבת אחת, הכנסת תכין אותה בהדרגה, פרק אחר פרק. כל פרק יהיה חוק יסוד עצמאי, ורק לאחר השלמת כל הפרקים הם יאוחדו לחוקת המדינה.

ההצעה התקבלה ברוב של 50 קולות ונודעה בשם "פשרת הררי".

שלושת השלבים שנקבעו בפשרת הררי

1. ועדת החוקה, חוק ומשפט תכין הצעות לפרקי החוקה.
2. כל פרק יאושר כחוק יסוד נפרד.
3. לאחר השלמת הפרקים, כולם יתאגדו לחוקה של מדינת ישראל.

הרעיון היה פרגמטי: לאפשר התקדמות בנושאים שלגביהם ניתן להגיע להסכמה, בלי להמתין להסכמה על כל העקרונות החוקתיים בבת אחת. אלא שהפתרון הזמני הפך בהדרגה למציאות ארוכת שנים.

חוק היסוד הראשון, חוק-יסוד: הכנסת, התקבל רק ב-12 בפברואר 1958. בהמשך נחקקו חוקי יסוד נוספים העוסקים בממשלה, במערכת המשפט, בנשיא המדינה, בזכויות אדם ובתחומים נוספים. ועד כה נחקקו 14 חוקי יסוד קבועים, אך הם לא אוחדו למסמך חוקתי שלם.

כך שישראל נותרה ללא חוקה אבל עם מערכת של כללים חוקתיים המסדירים את אופן פעולת המדינה, אותם חוקי יסוד מסדירים, בין היתר, את אופן בחירת הכנסת, סמכויות הממשלה, מעמד מערכת המשפט וזכויות יסוד מסוימות.

למשל, חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, שאושר ב-17 במרץ 1992, מעגן הגנות על החיים, הגוף, הכבוד, הקניין, החירות האישית והפרטיות. הוא גם קובע תנאים שבהם ניתן לפגוע בזכויות המוגנות בו.

לכן, המשפט "בישראל אין בכלל חוקה" מחמיץ חלק מהתמונה. מבחינה פורמלית אין חוקה אחת ושלמה, אבל קיימת תשתית חוקתית בעלת משמעות משפטית.

ומה קורה במדינות אחרות?

ההשוואה הבינלאומית היא החלק שבו המיתוס מתפרק. ישראל אינה הדמוקרטיה היחידה שלא אימצה חוקה מקודדת אחת.

בריטניה

לבריטניה אין חוקה המאוגדת במסמך יחיד. ההסדרים החוקתיים שלה מורכבים מחוקים, פסיקות בתי משפט, מוסכמות חוקתיות ומקורות נוספים. הפרלמנט הבריטי עצמו מדגיש שהביטוי "חוקה לא כתובה" אינו מדויק, משום שחלק גדול מהכללים החוקתיים דווקא כתוב בחוקים.

ניו זילנד

גם בניו זילנד אין מסמך חוקתי יחיד. השיטה שלה מבוססת על חקיקה, מסמכים חוקתיים, פסיקות בתי משפט ומוסכמות. באתר הפרלמנט הניו זילנדי מוסבר שההסדרים החוקתיים מצויים בכמה מקורות נפרדים, ולא בחוקה עליונה אחת.

אך המדינות הללו מציגות מודלים שונים של הסדרים חוקתיים שאינם מאוגדים בחוקה מקודדת אחת. עצם הדמיון הזה אינו אומר שהשיטות זהות, או שניתן להעתיק הסדר ממדינה אחת לאחרת.

בבריטניה, למשל, עקרון ריבונות הפרלמנט תופס מקום מרכזי במיוחד. בניו זילנד מתקיימת מסורת חוקתית אחרת, ובישראל מערכת חוקי היסוד התפתחה תוך ויכוחים על היחסים בין הרשויות. מחקר של ספריית בית הנבחרים הבריטי, שפורסם בספטמבר 2026, מציין במפורש את ישראל וניו זילנד לצד בריטניה כדוגמאות למדינות שאין להן חוקה מקודדת אחת.

איך החלטה מ-1950 הפכה למרכזו של ויכוח פוליטי בימינו?

השאלה החוקתית בישראל אינה רק עניין היסטורי.

כאשר מדינה מאמצת חוקה עליונה ונוקשה, בדרך כלל קיימים כללים מוגדרים לשינויה, לעיתים באמצעות רוב מיוחד או הליכים מורכבים. בישראל התמונה שונה. חוקי יסוד רבים ניתנים לשינוי בהליך חקיקה הדומה לזה של חוק רגיל, אם כי חלק מסעיפיהם משוריינים ודורשים רוב מיוחד.

הדבר מעורר שאלה עקרונית: האם הכנסת יכולה לשנות כל כלל חוקתי, גם כזה שמשפיע על אופייה של המדינה ועל היחסים בין הרשויות? זוהי בדיוק אחת השאלות שהגיעו לשיאן במשבר המשפטי והפוליטי של השנים האחרונות.

ב-1 בינואר 2024 פרסם בית המשפט העליון פסק דין היסטורי שעסק בתיקון לחוק-יסוד: השפיטה, שנועד למנוע ביקורת שיפוטית מכוח עילת הסבירות על החלטות הממשלה, ראש הממשלה והשרים. בהרכב של 15 שופטים, 12 קבעו כי לבית המשפט סמכות עקרונית לבקר חוקי יסוד במקרים חריגים וקיצוניים שבהם הכנסת חורגת מסמכותה המכוננת. שמונה שופטים תמכו בביטול התיקון המסוים, והוא אכן בוטל.

שתי הכרעות נפרדות שניתנו באותו פסק דין, ולא הצבעות בעד או נגד חוקה. הדיון הציבורי סביב פסק הדין שיקף מחלוקת עמוקה יותר. תומכי הביקורת השיפוטית על חוקי יסוד טענו שיש צורך במגבלה על כוחו של הרוב הפוליטי, במיוחד במערכת שבה אין חוקה נוקשה ומוסכמת.

מנגד, מבקרי הרחבת הביקורת השיפוטית טענו שהתערבות של בית המשפט בחוקי היסוד מעוררת קושי דמוקרטי, משום שהכנסת היא הגוף הנבחר המחזיק בסמכות המכוננת.

אלה שתי גישות שונות לשאלת מקור הסמכות החוקתית ולחלוקת הכוח בין מוסדות המדינה. עצם קיומן ממחיש כיצד ההכרעה ההיסטורית לדחות את השלמת החוקה ממשיכה להשפיע על הפוליטיקה הישראלית.

האם חוקה הייתה מונעת את המשברים הפוליטיים?

לא בהכרח. חוקה כתובה יכולה להבהיר סמכויות, להגדיר מנגנונים לפתרון סכסוכים בין רשויות וליצור הגנות שקשה יותר לשנות ברוב פוליטי רגיל.

אולם עצם קיומה של חוקה אינו מבטיח הסכמה לגבי פרשנותה, ואינו מונע מחלוקות בין ממשלות, בתי משפט ובתי מחוקקים. גם במדינות בעלות חוקות כתובות ומושרשות, כמו ארצות הברית, מתנהלים ויכוחים משפטיים ופוליטיים על משמעותן של הוראות חוקתיות, על גבולות הסמכות של מוסדות השלטון ועל זכויות האזרחים.

לכן, השאלה אינה רק אם יש חוקה כתובה, אלא מה היא קובעת, כיצד משנים אותה, אילו מוסדות מוסמכים לפרש אותה ועד כמה הכללים שלה מוסכמים על הציבור והמוסדות.

פסק הדין: לא נכון

הטענה שישראל היא המדינה הדמוקרטית היחידה בעולם שאין לה חוקה אינה נכונה. בישראל אין חוקה שלמה המאוגדת במסמך יחיד, אך קיימים חוקי יסוד בעלי מעמד חוקתי. בריטניה וניו זילנד הן דוגמאות נוספות לדמוקרטיות המתנהלות ללא חוקה מקודדת אחת.

עם זאת, אין להסיק מכך שהמערכת החוקתית הישראלית זהה לזו של המדינות האחרות. לכל אחת מהן מסורות משפטיות שונות, מנגנונים מוסדיים שונים ודרכים אחרות להגדרת יחסי הכוחות בין הרשויות.

השורה התחתונה: ישראל אינה המדינה היחידה בלי חוקה כתובה אחת. מה שמייחד את הסיפור הישראלי הוא שכבר ביום הקמת המדינה נקבע יעד לכינון חוקה, ומאוחר יותר הוחלט לחוקק אותה בהדרגה. כמעט שמונה עשורים לאחר מכן, התהליך עדיין לא הושלם.

והפרט המסקרן ביותר? חלק מהוויכוחים הפוליטיים המרכזיים בישראל בשנת 2026 נוגעים לשאלות שהכנסת הראשונה לא הצליחה להסדיר עוד בשנת 1950.